澳門經濟學會 | 學者專訪

劉本立會長：明者因時而變知者隨事而制
澳門日報 \| 2020-04-24
漢代桓寬《鹽鐵論 · 憂邊》中有言：“明者因時而變，知者隨事而制。”意指聰明的人會因時、因事不同而調整自己的策略或管理方法。日前行政長官發表的《二○二○年財政年度施政報告》中提出，要順應特區實現良政善治的要求和廣大居民的訴求，堅定而有序地推進公共行政改革。報告正式拉開了特區公共行政改革的序幕，可謂“明者因時而變，知者隨事而制”。落實《參選政綱》承諾，找準問題對症下藥。現有政府部門一直被指架床疊屋、職能重疊、效率低下，社會多有詬病。擔任多年的立法會主席並長期與政府打交道的賀一誠對澳門特區公共行政存在的問題了然於胸，由於其過去還長期擔任全國人大常委職務，親自參與近年中央國家機構改革的任職經歷，更使其具有了更高層次推行行政改革的經驗和眼光。今次施政報告果如行政長官去年發表的《參選政綱》所承諾，以“先立後破”為策略，對公共行政開始着手大刀闊斧的改革。應當看到，政府機構的調整是公共行政改革中最重要、最核心、也是最敏感的內容，往往牽一髮動全身，所以必須以科學配置公共權力為依歸，以提高公共效能為目標，積極穩妥進行。但正是由於機構調整的重要性和複雜性，如果僅僅滿足於個別的修修補補，不進行系統謀劃，整體效果未必彰顯。所謂“不謀全域者，不足謀一域”。為此，施政報告提出“公共行政改革不能停留在過去那種翻來覆去的部門分分合合，而必須進行部門功能性的整合”，必須“加強公共行政改革頂層設計，制訂整體改革規劃”，可謂切中要害。理順政府機構職能，提升公共行政效率。根據施政報告，今年內政府將優先推動經濟、旅遊、教育、新聞等範疇的政府部門整合，將具有相同或相近職能的部門合併重組。這既避免了政府部門職責交叉導致的職責不清，更便於相關施政工作在更大範圍內的統籌協調、整體推進，也契合了當今世界各國和我們國家近年力推的“大部制改革”的思路。鑒於旅遊是澳門經濟的重要組成部分，是支柱產業，旅遊與博彩、經濟密不可分，將旅遊局職能納入經濟財政範疇，將更有利於旅遊與會展、文創等相關產業的協同發展，有助於旅遊休閒大業態的構建和澳門“世界旅遊休閒中心”總目標的實現。經濟局與科學技術發展基金、澳門電貿股份有限公司合併為經濟及科技發展局，將更有利於科技創新產業的發展，使其成為推動澳門經濟發展的新的引擎和增長點，有利於推進粵港澳大灣區科技創新走廊建設。政府發言人本身扮演的就是政府代言人的角色，將政府的決策、立場和信息第一時間告知社會，與政府新聞局一樣都是政府信息的發佈平台，只是分工和側重點不同。政府總部輔助部門與禮賓公關外事辦公室同為行政長官的工作輔助機構，合併為政府總部事務局，可更好地協調、調動政府總部的人、財、物，為行政長官提供支援，此與我國二○一八年三月國務院機構改革後國務院直屬機構中設立的“國家機關事務管理局”有異曲同工之妙，後者正是負責中央國家機關事務的管理、保障、服務工作的統一專門機構。教育暨青年局同高等教育局合併，可以使各個階段的教育政策更能有機銜接，為實現施政報告提出的“全人教育”提供助力。旅遊危機處理辦公室職能併入旅遊局，將更有助於旅遊業的全面發展和居民出行安全利益的保護。能源業發展辦公室的職能併入環境保護局，更有助於新能源、清潔能源的推廣使用，促進環境保護和生態發展。職權法定，為落實官員問責制創造先決條件。施政報告提出：“理順公共行政授權體制，完善政府組織法體系，以法律的形式明確政府不同層級的部門職權。”對於一個法治政府而言，權責是辯證統一的：一方面，有權必擔責，無須承擔責任的權只能導致“濫權”；另一方面，責權相一致，官員只在自己行使職權的範圍內承擔責任。為此，必須首先做到職權法定，以讓各級官員明晰自己行使職權的界限。本澳回歸前一直使用公共行政授權體制。澳葡政府各級官員的公共權力從本源上都來自於澳督，通過層層授權，維繫政府的運作。回歸後特區政府一直沿用這種體制，明顯已經過時。各級官員處處需要上級授權，否則易陷入“有職無權”的尷尬，徒增了內部繁瑣的程序；同時，授權體制易造成上下級權責不清、相互推諉。因為從法理上來講，這種行政授權明顯具有委託的性質，那麼受權者（受託者）行使權力的責任，是否應由授權者（委託者）來承擔？若果所有責任由授權者承擔，那麼必然導致各級官員責任心的淡漠，官員問責制就成為一紙空文；倘若行政授權的結果均由受權者（受託者）承擔，又欠缺法律的正當性。通過職權法定，以法律明文規定的方式明確不同層級的部門職權，各級官員在部門職權範圍內“守土有責”，就可以從根本上解決這一法理問題。本次公共行政改革，以法治為第一考量，以“整體、精準和穩妥”為原則，致力促進政府決策科學化、社會治理精準化和公共服務高效化，必將不斷提升澳門特區與“一國兩制”實踐相適應的治理體系和治理能力的現代化，從而最終造福澳門居民。澳門經濟學會會長劉本立博士詳閱澳門日報

劉本立會長：明者因時而變知者隨事而制

澳門日報 | 2020-04-24

漢代桓寬《鹽鐵論 · 憂邊》中有言：“明者因時而變，知者隨事而制。”意指聰明的人會因時、因事不同而調整自己的策略或管理方法。日前行政長官發表的《二○二○年財政年度施政報告》中提出，要順應特區實現良政善治的要求和廣大居民的訴求，堅定而有序地推進公共行政改革。報告正式拉開了特區公共行政改革的序幕，可謂“明者因時而變，知者隨事而制”。

落實《參選政綱》承諾，找準問題對症下藥。

現有政府部門一直被指架床疊屋、職能重疊、效率低下，社會多有詬病。擔任多年的立法會主席並長期與政府打交道的賀一誠對澳門特區公共行政存在的問題了然於胸，由於其過去還長期擔任全國人大常委職務，親自參與近年中央國家機構改革的任職經歷，更使其具有了更高層次推行行政改革的經驗和眼光。今次施政報告果如行政長官去年發表的《參選政綱》所承諾，以“先立後破”為策略，對公共行政開始着手大刀闊斧的改革。

應當看到，政府機構的調整是公共行政改革中最重要、最核心、也是最敏感的內容，往往牽一髮動全身，所以必須以科學配置公共權力為依歸，以提高公共效能為目標，積極穩妥進行。但正是由於機構調整的重要性和複雜性，如果僅僅滿足於個別的修修補補，不進行系統謀劃，整體效果未必彰顯。所謂“不謀全域者，不足謀一域”。為此，施政報告提出“公共行政改革不能停留在過去那種翻來覆去的部門分分合合，而必須進行部門功能性的整合”，必須“加強公共行政改革頂層設計，制訂整體改革規劃”，可謂切中要害。

理順政府機構職能，提升公共行政效率。

根據施政報告，今年內政府將優先推動經濟、旅遊、教育、新聞等範疇的政府部門整合，將具有相同或相近職能的部門合併重組。這既避免了政府部門職責交叉導致的職責不清，更便於相關施政工作在更大範圍內的統籌協調、整體推進，也契合了當今世界各國和我們國家近年力推的“大部制改革”的思路。

鑒於旅遊是澳門經濟的重要組成部分，是支柱產業，旅遊與博彩、經濟密不可分，將旅遊局職能納入經濟財政範疇，將更有利於旅遊與會展、文創等相關產業的協同發展，有助於旅遊休閒大業態的構建和澳門“世界旅遊休閒中心”總目標的實現。經濟局與科學技術發展基金、澳門電貿股份有限公司合併為經濟及科技發展局，將更有利於科技創新產業的發展，使其成為推動澳門經濟發展的新的引擎和增長點，有利於推進粵港澳大灣區科技創新走廊建設。政府發言人本身扮演的就是政府代言人的角色，將政府的決策、立場和信息第一時間告知社會，與政府新聞局一樣都是政府信息的發佈平台，只是分工和側重點不同。政府總部輔助部門與禮賓公關外事辦公室同為行政長官的工作輔助機構，合併為政府總部事務局，可更好地協調、調動政府總部的人、財、物，為行政長官提供支援，此與我國二○一八年三月國務院機構改革後國務院直屬機構中設立的“國家機關事務管理局”有異曲同工之妙，後者正是負責中央國家機關事務的管理、保障、服務工作的統一專門機構。教育暨青年局同高等教育局合併，可以使各個階段的教育政策更能有機銜接，為實現施政報告提出的“全人教育”提供助力。旅遊危機處理辦公室職能併入旅遊局，將更有助於旅遊業的全面發展和居民出行安全利益的保護。能源業發展辦公室的職能併入環境保護局，更有助於新能源、清潔能源的推廣使用，促進環境保護和生態發展。

職權法定，為落實官員問責制創造先決條件。

施政報告提出：“理順公共行政授權體制，完善政府組織法體系，以法律的形式明確政府不同層級的部門職權。”對於一個法治政府而言，權責是辯證統一的：一方面，有權必擔責，無須承擔責任的權只能導致“濫權”；另一方面，責權相一致，官員只在自己行使職權的範圍內承擔責任。為此，必須首先做到職權法定，以讓各級官員明晰自己行使職權的界限。

本澳回歸前一直使用公共行政授權體制。澳葡政府各級官員的公共權力從本源上都來自於澳督，通過層層授權，維繫政府的運作。回歸後特區政府一直沿用這種體制，明顯已經過時。各級官員處處需要上級授權，否則易陷入“有職無權”的尷尬，徒增了內部繁瑣的程序；同時，授權體制易造成上下級權責不清、相互推諉。因為從法理上來講，這種行政授權明顯具有委託的性質，那麼受權者（受託者）行使權力的責任，是否應由授權者（委託者）來承擔？若果所有責任由授權者承擔，那麼必然導致各級官員責任心的淡漠，官員問責制就成為一紙空文；倘若行政授權的結果均由受權者（受託者）承擔，又欠缺法律的正當性。通過職權法定，以法律明文規定的方式明確不同層級的部門職權，各級官員在部門職權範圍內“守土有責”，就可以從根本上解決這一法理問題。

本次公共行政改革，以法治為第一考量，以“整體、精準和穩妥”為原則，致力促進政府決策科學化、社會治理精準化和公共服務高效化，必將不斷提升澳門特區與“一國兩制”實踐相適應的治理體系和治理能力的現代化，從而最終造福澳門居民。

澳門經濟學會會長劉本立博士

詳閱澳門日報